“十四五”時(shí)期,我國生態(tài)文明建設進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型、實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于協(xié)同推進(jìn)減污降碳的部署要求,近日,生態(tài)環(huán)境部等7部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),作為碳達峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一,對推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效進(jìn)行系統謀劃,明確目標任務(wù)和實(shí)施機制,為2030年前協(xié)同推進(jìn)減污降碳工作提供行動(dòng)指引。
一、深刻認識減污降碳一體謀劃的重要意義
黨的十八大以來(lái),以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設,推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境保護取得歷史性成就,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續改善,碳排放強度顯著(zhù)降低。2021年,全國地級及以上城市空氣質(zhì)量?jì)?yōu)良天數比率達到87.5%,較2015年提高6.3個(gè)百分點(diǎn);細顆粒物(PM2.5)年均濃度降至30微克/立方米,較2015年下降34.8%,藍天白云、繁星閃爍漸成常態(tài)。全國地表水國控斷面水質(zhì)優(yōu)良斷面比例較2015年升高18.9個(gè)百分點(diǎn),劣Ⅴ類(lèi)斷面比例下降8.5個(gè)百分點(diǎn),清水綠岸、魚(yú)翔淺底景象不斷增多。截至2020年底,中國碳排放強度較2005年降低48.4%,非化石能源占能源消費的比重達到15.9%,煤炭占能源消費的比重由2005年的72.4%下降至56.8%。新能源汽車(chē)生產(chǎn)和銷(xiāo)售規模連續6年位居全球第一。
在美麗中國建設邁出重大步伐、綠色低碳發(fā)展取得顯著(zhù)進(jìn)展的同時(shí),我們要看到,我國生態(tài)環(huán)境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解,保護與發(fā)展長(cháng)期矛盾仍然存在。2021年全國地級及以上城市中仍有四成左右空氣質(zhì)量未達標,PM2.5平均濃度較世界衛生組織準則值高出6倍;海河、黃河、遼河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率遠超40%的國際公認警戒線(xiàn);單位GDP能耗、單位GDP用水量均為中等發(fā)達國家2倍以上。力爭2030年前實(shí)現二氧化碳排放達峰、2035年基本實(shí)現美麗中國建設目標時(shí)間緊、任務(wù)重,面臨艱巨挑戰。
環(huán)境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過(guò)程特性和排放時(shí)空一致性特征,化石能源消費、工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來(lái)源,這意味著(zhù)減污和降碳具有一致的控制對象,兩項工作在很大程度上可以協(xié)同推進(jìn)。面對環(huán)境質(zhì)量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求,《方案》錨定美麗中國建設和實(shí)現“雙碳”目標,統籌大氣、水、土壤、固體廢物、溫室氣體等多領(lǐng)域減排要求,在科學(xué)把握污染防治和氣候治理整體性的基礎上,以碳達峰行動(dòng)進(jìn)一步深化環(huán)境治理,以環(huán)境治理助推高質(zhì)量達峰,提升減污降碳綜合效能,實(shí)現環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益多贏(yíng)。
二、加快構建減污降碳一體推進(jìn)的任務(wù)體系
實(shí)現減污降碳協(xié)同增效,要點(diǎn)是突出源頭治理、系統治理、綜合治理,手段是強化減污降碳的目標協(xié)同、區域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監管協(xié)同,途徑是通過(guò)減污和降碳兩個(gè)領(lǐng)域工作的深度耦合和同頻共振,實(shí)現提質(zhì)增效。
一是強化源頭防控,加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)體系和消費模式。我國生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根本上是高碳能源結構和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結構問(wèn)題,以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以柴油貨車(chē)為主的交通運輸結構是造成我國大氣環(huán)境污染和碳排放強度較高的主要原因?!斗桨浮钒褜?shí)施結構調整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑,要求大力支持電爐短流程工藝發(fā)展,水泥行業(yè)加快原燃料替代,石化行業(yè)加快推動(dòng)減油增化,鋁行業(yè)提高再生鋁比例,加快再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動(dòng)能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化,嚴格合理控制煤炭消費增長(cháng),重點(diǎn)削減散煤等非電用煤。加快推進(jìn)“公轉鐵”“公轉水”,提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。加快形成綠色生活方式,擴大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費,推進(jìn)構建統一的綠色產(chǎn)品認證和標識體系。
二是突出空間協(xié)同,更好發(fā)揮降碳行動(dòng)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的綜合效益。環(huán)境污染物與二氧化碳排放具有高度類(lèi)似的空間聚集特征??臻g分析結果表明,全國碳排放量排名前5%的網(wǎng)格,合計貢獻了全國二氧化碳排放總量的68%,同時(shí)貢獻了NOX排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%,大氣污染嚴重區域與二氧化碳排放重點(diǎn)區域高度重疊。為此,在充分考慮碳排放氣候影響均質(zhì)性和污染排放空間異質(zhì)性的特征基礎上,《方案》提出要強化生態(tài)環(huán)境分區管控,增強區域環(huán)境質(zhì)量改善目標對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導作用,要求污染嚴重地區加大結構調整和布局優(yōu)化力度,加快推動(dòng)重點(diǎn)區域、重點(diǎn)流域落后和過(guò)剩產(chǎn)能退出;研究建立以區域環(huán)境質(zhì)量改善和碳達峰目標為導向的產(chǎn)業(yè)準入及退出清單制度;到2030年,大氣污染防治重點(diǎn)區域新能源汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量達到汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量的50%左右。通過(guò)加強空間協(xié)同調控,在落實(shí)全國降碳任務(wù)的同時(shí),有效提升區域減排效益和環(huán)境改善效果。
三是加強技術(shù)優(yōu)化,增強污染防治與氣候治理的協(xié)調性。統籌水、氣、土、固廢等環(huán)境要素治理和溫室氣體減排要求,優(yōu)化治理目標、治理工藝和技術(shù)路線(xiàn),強化多污染物與溫室氣體協(xié)同控制。在大氣污染防治方面,強調一體推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染深度治理與節能降碳行動(dòng),探索開(kāi)展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點(diǎn)。在水污染防治方面,大力推進(jìn)污水資源化利用,構建區域再生水循環(huán)利用體系;推進(jìn)污水處理廠(chǎng)節能降耗及熱能利用技術(shù)。在土壤污染防治方面,優(yōu)化土壤污染風(fēng)險管控和修復技術(shù)路線(xiàn),推動(dòng)污染地塊植樹(shù)造林增匯,因地制宜規劃建設新能源項目。在固廢污染防治方面,強化資源循環(huán)利用,減少有機垃圾填埋,加強生活垃圾填埋場(chǎng)垃圾滲濾液、惡臭和溫室氣體協(xié)同控制。
四是注重政策創(chuàng )新,形成減污降碳激勵約束機制。充分利用現有較為完善的生態(tài)環(huán)境制度體系優(yōu)勢,加強減污和降碳工作在法規標準、管理制度、市場(chǎng)機制等方面的統籌融合。推動(dòng)將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規,制修訂相關(guān)排放標準,強化非二氧化碳溫室氣體管控,制定污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制可行技術(shù)指南、監測技術(shù)指南。堅持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力,研究探索統籌排污許可和碳排放管理,推動(dòng)污染物和碳排放量大的企業(yè)開(kāi)展環(huán)境信息依法披露,充分運用經(jīng)濟政策和市場(chǎng)化手段促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型。
三、著(zhù)力打造減污降碳一體實(shí)施的行動(dòng)模式
“合抱之木,生于毫末;九層之臺,起于壘土;千里之行,始于足下”,減污降碳協(xié)同治理工作只有落地才能增效,推動(dòng)減污降碳協(xié)同落地見(jiàn)效,需要在多層次、多領(lǐng)域推動(dòng)試點(diǎn)的基礎上,科學(xué)評價(jià)相關(guān)成效,加強基礎能力建設,由點(diǎn)及面在全社會(huì )形成減污降碳高效協(xié)同的工作格局。
一是開(kāi)展多維度的減污降碳協(xié)同創(chuàng )新試點(diǎn)示范。充分考慮重點(diǎn)區域、城市、園區、企業(yè)的發(fā)展水平、資源稟賦、控排潛力,開(kāi)展減污降碳協(xié)同創(chuàng )新,形成各具特色的典型做法和有效模式。區域層面加強結構調整、技術(shù)創(chuàng )新和體制機制創(chuàng )新,探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式,城市層面探索不同類(lèi)型城市減污降碳推進(jìn)機制,產(chǎn)業(yè)園區層面探索資源能源集約節約高效循環(huán)利用的機制和方法,提高廢物綜合利用水平,企業(yè)層面探索實(shí)現多種污染物與溫室氣體協(xié)同減排的先進(jìn)技術(shù),并探索打造“雙近零”排放標桿企業(yè)。通過(guò)定期開(kāi)展跟蹤評估,形成一批可推廣、可復制的典型經(jīng)驗和案例。
二是構建減污降碳協(xié)同度評價(jià)體系?!斗桨浮肥状卧谖募刑岢鰠f(xié)同度概念,要求開(kāi)展重點(diǎn)城市、產(chǎn)業(yè)園區、重點(diǎn)企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價(jià)研究,并明確“到2025年,減污降碳協(xié)同度有效提升”的工作目標。通過(guò)建立協(xié)同度評價(jià)體系,有效發(fā)現在減污降碳工作中存在的薄弱領(lǐng)域和主要問(wèn)題,找到潛在的不協(xié)同和不夠協(xié)同的領(lǐng)域,為及時(shí)調整優(yōu)化工作重點(diǎn)和推進(jìn)策略提供參考依據;同時(shí),通過(guò)統一基線(xiàn)的評價(jià)工作,在時(shí)間尺度上反映減污降碳工作的持續性進(jìn)展,便于橫向之間進(jìn)行比較,進(jìn)而為梳理總結特色工作和推廣先進(jìn)經(jīng)驗提供基礎。
三是提升減污降碳協(xié)同治理基礎能力?!斗桨浮诽岢鲆攸c(diǎn)加強技術(shù)研發(fā)應用,強化經(jīng)濟政策,提升基礎能力??萍紕?chuàng )新是推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效的核心驅動(dòng)力,圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑以及生態(tài)碳匯等領(lǐng)域的減污降碳技術(shù)發(fā)展需要,加強科技落地和難點(diǎn)問(wèn)題攻關(guān)。經(jīng)濟政策是落實(shí)《方案》的重要保障,推進(jìn)氣候投融資試點(diǎn),推動(dòng)實(shí)施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價(jià)格、財稅、金融政策,引導經(jīng)濟綠色低碳轉型?;A能力是提升減污降碳的根本支撐,拓展完善天地一體監測網(wǎng)絡(luò ),健全排放源統計調查、核算核查、監管制度,研究建立固定源污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度,實(shí)行一體化監管執法。(作者:王金南、嚴剛、雷宇 單位:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院)
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